Infraestructuras

Infraestructuras Portuarias

Planificación, regulación y empresas privadas

El transporte marítimo se vertebra en sistemas logísticos controlados por grandes operadores globales donde los puertos son piezas generalmente sustituibles dentro de ciertos rangos territoriales en los que existen varias alternativas portuarias. Este hecho, a la vez que hace que estas cadenas sean más fiables, reduce el poder de mercado que los puertos tenían en el pasado.

Distinguiendo entre el tráfico de mercancías que salen o entran en el país por un puerto, generalmente por vía terrestre, para importación o exportación (tráfico import-export), de aquellas que utilizan el puerto para cambiar de buque, sin entrar en su espacio aduanero (tráfico de trasbordo), la competencia que se da entre los puertos es muy diferente. La competencia, en el sentido tradicional de compartir áreas de influencia (hinterlands) comunes para la carga y descarga de mercancías, ha ido perdiendo importancia frente a la competencia entre cadenas logísticas.

Una cadena es tan fuerte como su eslabón más débil y los grandes operadores tratan de asegurase que cada pieza en el sistema proporcione los servicios demandados eficientemente y, sobre todo, con una fiabilidad que garantice un funcionamiento conjunto del sistema sin costosas interrupciones.

En los puertos españoles tienen lugar las actividades de import-export y trasbordo anteriormente descritas y otras de alto valor añadido como son las reparaciones navales, el avituallamiento, el almacenamiento, el proceso de la mercancía para su paso a la cadena comercial, mayorista o minorista, y el tráfico de pasajeros. En unos puertos estas actividades pueden tener más peso que en otros, pero lo que caracteriza a la mayoría es que la iniciativa privada es la responsable de prácticamente la totalidad de la actividad económica que se desenvuelve en el puerto.

El sistema portuario español de titularidad estatal está constituido por 27 autoridades portuarias (AA.PP), que gestionan y administran 49 puertos de interés general, y por el ente público Puertos del Estado, encargado de ejecutar la política portuaria nacional y de coordinar el sistema. El modelo de gestión de los puertos españoles es el denominado landlord, en el que la autoridad portuaria se limita a la provisión y gestión de infraestructuras y espacios portuarios y a la regulación de los servicios portuarios, cuya prestación corresponde al sector privado.

Podría pensarse que dado que los servicios de practicaje, remolque y amarre de buques, servicios al pasaje, manipulación y transporte de mercancías, reparaciones, suministros y recepción de desechos generados por buques corresponde en su mayoría a los operadores privados, la autoridad portuaria tiene un papel secundario el sistema portuario.

Por el contrario, la parte pública del sistema (AA.PP. y Puertos del Estado) tiene una influencia mayor de lo que puede sugerir su escaso protagonismo en la actividad económica directa. Aunque la responsabilidad del grueso de la actividad económica de la mayoría de los puertos corresponde a los agentes y operadores privados, el papel del sector público, como propietario del suelo y regulador le concede un peso decisivo en el funcionamiento del sistema con una responsabilidad muy superior a lo que puede sugerir la generación directa de valor.

La cuestión relevante es si el esquema actual de Puertos del Estado-AA.PP. responde a las necesidades actuales del sistema portuario o si existe un diseño institucional alternativo que permita una mayor eficiencia en el conjunto del sistema portuario español.

En España se han realizado inversiones en infraestructuras portuarias que no se justificaban de acuerdo con predicciones razonables de demanda, dando lugar a sobrecapacidad portuaria y a los extra costes que ese problema conlleva. Puertos del Estado es planificador y regulador, con responsabilidades que a veces colisionan con las AA.PP., que en el diseño institucional actual a veces no comparten los mismos incentivos.

Los agentes públicos y privados que forman parte del sistema portuario español se relacionan mediante regulación y contratos. El diseño del marco institucional y de los contratos de concesión es fundamental. Los intereses y objetivos del sector público y el privado no son necesariamente coincidentes, lo que exige reglas del juego claras e incentivos adecuados y una separación clara de funciones y responsabilidades.

En el diseño institucional es esencial que las decisiones de inversión y tarificación no estén separadas de sus consecuencias económicas, y por supuesto que los elementos de planificación del conjunto queden perfectamente delimitados sin interferir en la gestión de los puertos individualmente considerados.

Las investigaciones se centrarán en la descripción y análisis del marco institucional integrado por Puertos del Estado, las AA.PP. y las Comunidades Autónomas, y el sistema concesional que se utiliza para que los operadores privados inviertan en las terminales y otras infraestructuras y servicios portuarios, y que las exploten asumiendo riesgos y en competencia en un negocio global. Con este fin, se analizará en profundidad cuales son las mejores prácticas internacionales y que modelos de planificación y regulación se ajustan mejor a las necesidades de la economía española.

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Investigación

Infraestructuras Portuarias. Análisis del sistema Portuario Español Contexto Internacional y propuestas de reforma

María del Mar Cerbán Jiménez, Juan Ortí Llatas, 13/10/15

El presente estudio analiza el sistema portuario español tomando como referencia las principales políticas de gobernanza portuaria vigentes internacionalmente. Su principal conclusión es que la actual situación de globalización de los mercados obliga a un cambio en el modelo español de gestión portuaria, ya agotado, para primar la competitividad y la libre competencia, en contraste con la situación actual.

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Investigadores

Mar Cerbán y Juan Ortí

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