Infraestructuras

Infraestructuras Viarias

Planificación, regulación y participación privada

Las infraestructuras viarias, de igual manera que las ferroviarias o las aeroportuarias, requieren inversiones costosas en activos específicos, con poco uso alternativo, que convierten sus costes en irrecuperables. A este problema, hay que añadir su larga vida, que utilizan recursos naturales y que su demanda está sujeta a incertidumbre. La combinación de este conjunto de factores magnifica la importancia de la planificación de la red y de la evaluación económica ex ante de los proyectos que rivalizan por financiación.

Con independencia de que las autovías sean de acceso libre y las autopistas estén sometidas a peaje, las infraestructuras viarias tienen en común que su planificación pertenece a las Administraciones Públicas que son quienes en su calidad de titulares de todos estos activos, diseñan la red, evalúan la rentabilidad social de los proyectos y, en su caso, diseñan los contratos para la participación privada en su construcción, mantenimiento y operación.

Algunas carreteras pueden considerarse como bienes públicos casi puros. Desde luego, lo son, en la práctica, las carreteras rurales o de muy débil tráfico, donde la no rivalidad y el poco sentido de hacerlas excluibles las convierte en servicios de acceso gratuito financiados con impuestos.

En el caso de la red viaria de alta capacidad (autovías y autopistas) estamos ante bienes privados −en todo caso de titularidad pública− donde el coste marginal está lejos de ser nulo en determinados tramos y franjas horarias. La cuestión de cómo tarificarlas es uno de los temas más tratados en economía del transporte, siendo difícil justificar, en términos de eficiencia, el acceso gratuito cuando existe congestión, a menos que exista una razón de second best muy poderosa que justifique la gratuidad.

Bajo los supuestos de ausencia de indivisibilidades en la provisión de capacidad e información perfecta sobre los futuros niveles de demanda, el precio y la capacidad óptimos se pueden obtener maximizando el excedente social generado con la explotación de la carretera. En la práctica, las indivisibilidades que se presentan en la decisión, por ejemplo, del número de carriles de la carretera, o la imposibilidad de conocer la demanda futura durante la vida de los activos, convierten estos resultados teóricos en poco prácticos para la política pública.

En cualquier caso, si el objetivo es cubrir costes, es importante insistir en la diferencia entre una tarificación que persigue simplemente ajustarse a la restricción presupuestaria y la tarificación para el uso eficiente de la infraestructura. Existiendo diferentes maneras de fijar precios, lo ideal es aproximar la estructura de precios a la que promueva un uso eficiente de las carreteras bajo criterios de internalización de externalidades que permitan una aplicación coherente y homogénea del pago por uso en función de la tipología y funcionalidad de la red.

La fijación de precios no está ni mucho menos separada de la modalidad del contrato concesional que se utilice para la participación privada. El sistema concesional de plazo fijo más utilizado en la mayoría de los países suele tener una vinculación poco deseable con la determinación de precios.

Los objetivos generales del sector público en infraestructuras viarias deberían ser que la red de carreteras responda a las necesidades del país y minimizar los costes de construcción y mantenimiento, favoreciendo una utilización eficiente de las mismas. La planificación de la red de carreteras pertenece al sector público y con independencia del grado de participación privada que se introduzca, la decisión de qué se construye seguirá realizándose en este ámbito.

Aunque la provisión pública de las carreteras es posible, en la práctica el sector público contrata su construcción con el sector privado; así que cuando se habla de provisión pública en realidad de lo que se está hablando es que el sector privado construye pero no se involucra en su explotación. Cuando se habla de participación privada, PPPs en sus diferentes variantes, hablamos de un sistema de concesión mediante el cual la empresa privada construye, mantiene y opera la infraestructura durante un periodo de tiempo, cobrando por su uso directamente al usuario, o a una agencia pública, asumiendo el riesgo de demanda (en mayor o menor grado).

La cuestión económica relevante no es si el sector privado debe o no entrar, porque ya está ahí, la pregunta es cómo debe ser la relación contractual con la agencia pública, esencialmente en lo que respecta a los incentivos y el reparto de riesgos que se incluyen en el contrato. La investigación describe y analiza el marco institucional en el que se realiza la planificación de las carreteras, el proceso de evaluación de su rentabilidad social y el sistema concesional español así como en su comparación con los existentes en otros países y en la elaboración de propuestas para su reforma de acuerdo con las lecciones extraídas de la experiencia internacional y la teoría económica. Las principales cuestiones a abordar son las siguientes.

  1. Descripción y análisis pormenorizado de cómo se planifica la red y se evalúan los proyectos de nueva construcción y de mantenimiento en España. ¿Cómo se adjudican los contratos? ¿Qué organismos intervienen en su adjudicación, seguimiento y renegociación? ¿Cuál es la esencia del diseño institucional que incentiva la construcción de obras sin demanda como el caso de las radiales de Madrid, o que prevé y ejecuta vías de alta capacidad libres de pago en el mismo corredor (paralelas) a las vías de pago? Panorama de la experiencia internacional. Propuesta de alternativas.
  2. Descripción y análisis pormenorizado del sistema concesional en España, del marco legal, de los tipos de contratos de concesión que se utilizan y de los resultados que se obtienen. Fijación de precios. ¿Qué incentivos generan dichos contratos? Panorama internacional. Propuestas de alternativas de contratación que respondan a la naturaleza de los costes y a la incertidumbre de demanda que caracterizan esta actividad.

Investigación

Colaboración Público-Privada en infraestructuras: Reforma del sistema concesional español de autopistas de peaje

Eduardo Engel, Ronald Fischer, Alexander Galetovic, Ginés de Rus, 30/11/15

Los dos casos polares para la construcción, mantenimiento y operación de las infraestructuras son la provisión pública directa y la privatización. Ente ellos hay un menú de contratos de colaboración público-privada, entre los que el sistema concesional es el más atractivo cuando es preferible que el Estado mantenga la planificación de la red, cediendo temporalmente, “a riesgo y ventura”, su operación al sector privado. Las autopistas de peaje en España se construyen y gestionan mediante este sistema. En principio, podría pensarse que la participación privada evita, por un lado, ejecutar proyectos socialmente no rentables y, por otro, que posteriormente se garantice la eficiencia en su gestión. La renegociación de la mitad de todas las concesiones, muchas de ellas, al comienzo del periodo concesional, sugiere que existen problemas de riesgo moral y selección adversa que no pueden explicarse por la crisis económica y errores en la predicción de tráfico. En este informe sostenemos que los problemas recurrentes en las concesiones de autopistas de peaje tienen una causa más profunda en el diseño de los contratos. Después de un análisis del sistema concesional español, proponemos su reforma, modificando el ineficiente reparto de riesgos que contiene, con el fin de eliminar los errores más evidentes y evitar la repetición de la crisis actual en el futuro.

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Investigadores

Eduardo Engel, Ronald Fischer, Alexander Galetovic y Ginés de Rus

Investigación

Transporte Aéreo

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Infraestructuras Viarias

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Evaluación económica

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Transporte Ferroviario

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Infraestructuras portuarias

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Transporte Urbano de Viajeros

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Área de Infraestructuras y Transportes

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