Fedea publica hoy una monografía de Miguel-Ángel López García (UAB) sobre las políticas de vivienda. Tras destacar las características que hacen de la vivienda un bien diferente de cualquier otro, el autor discute las aproximaciones más utilizadas en su estudio y las emplea para analizar los efectos de distintos instrumentos de política, apoyándose también en la evidencia empírica existente sobre el tema. Las políticas analizadas son los controles de alquileres, las subvenciones a la vivienda para las familias de renta baja, las políticas directas de vivienda (oferta de vivienda pública y de protección oficial) y los impuestos y/o subvenciones dirigidos a la vivienda principal habitada por su propietario.
El diseño de la política de vivienda se considera a la luz de los criterios de eficiencia, equidad y estabilización. En cuanto a las consideraciones de equidad, resulta crucial clarificar la naturaleza de la vivienda. Si ésta se considera un bien más, un nivel inadecuado de consumo de vivienda es un “problema de renta”, y el foco debería ponerse en la lucha contra la pobreza. Si, por el contrario, la vivienda es un bien especial, estamos ante un “problema de vivienda” genuino.
El trabajo pone de manifiesto una variedad de cuestiones que deberían guiar el diseño de la(s) política(s) de vivienda. En él se argumenta que existen situaciones en las que la intervención pública, si se diseña e implementa adecuadamente, puede comportar ganancias de equidad y/o de eficiencia. Pero también se recogen críticas dirigidas a buena parte de los instrumentos tradicionales de la política de vivienda.
Así, existe un amplio consenso en la literatura sobre los efectos adversos de los controles de alquileres tradicionales o “de primera generación” (los que implican su congelación generalizada). Estas disposiciones reducen la inversión en nuevas viviendas destinadas al alquiler y el mantenimiento de las ya existentes, y se traducen en una asignación ineficiente del stock de viviendas entre sus potenciales demandantes (lo que puede convertirse en un obstáculo a la movilidad de la población) y en una redistribución caprichosa de la renta entre individuos que no beneficia necesariamente a los más pobres. Algunos de estos problemas pueden mitigarse con los controles “de segunda generación,” en los que se introducen elementos de flexibilidad para determinadas viviendas (generalmente las de nueva construcción o las más caras) y/o se permite el ajuste en el alquiler con la inflación o cuando la vivienda queda vacante.
Otro instrumento de política frecuentemente utilizado son las subvenciones a la vivienda para familias de renta baja. Estas ayudas pueden ser de dos tipos: basadas en la oferta u orientadas a la demanda. En el primer caso, adoptan la forma de vivienda de titularidad pública con un alquiler inferior al de mercado, mientras que en el segundo se ofrecen ayudas monetarias para pagar el alquiler de viviendas contratadas en el mercado, sujetas a requisitos de alquiler y de habitabilidad. La vivienda pública no es en general valorada positivamente por los analistas por su elevado coste de provisión y porque la experiencia muestra que existe un riesgo considerable de que la limitada oferta disponible se distribuya entre los potenciales beneficiarios de una forma cuestionable desde la perspectiva de la equidad, tratando de forma desigual a individuos en situaciones similares y no garantizando que las ayudas lleguen a los que más las necesitan. Las subvenciones orientadas a la demanda, por el contrario, permiten superar estos problemas, y aumentar sensiblemente el consumo de vivienda de las familias de renta baja, como muestra la experiencia de otros países como Estados Unidos.
La vivienda de protección oficial (VPO), un instrumento de larga tradición en nuestro país, está sujeta a críticas similares a la vivienda pública en cuanto a sus efectos sobre la distribución de la renta y presenta problemas diversos de diseño e implementación. Estos incluyen dudas sobre la eficiencia en la construcción de tales viviendas, problemas con la definición de los umbrales de elegibilidad en términos de renta corriente, la dificultad de implementar controles sobre las transacciones posteriores con viviendas que han gozado de ayudas y su posible destino último como segundas residencias en zonas vacacionales.
Un programa típico de subsidio a la vivienda dirigido a la “clase media” está constituido por las preferencias fiscales referidas a la vivienda habitual en propiedad implícitas en el impuesto sobre la renta personal. Estas se plasman en la desgravación de los intereses o del principal de los préstamos hipotecarios usados en su adquisición, y en la exención total o parcial de la renta en especie generada por la vivienda o de las ganancias de capital derivadas de su transmisión. En ocasiones estas ayudas se justifican por la existencia de externalidades positivas de la propiedad de la vivienda, que contribuiría a la estabilidad social. Sin embargo, la evidencia de unos efectos externos de la magnitud necesaria para justificar estas ayudas es poco convincente. Los efectos de las mismas sobre la distribución de la renta serían regresivos en términos de renta corriente, aunque podrían acabar siendo aproximadamente proporcionales en términos de renta permanente.
Finalmente, el trabajo discute la distinción entre los “incentivos a la inversión” y los “incentivos al ahorro”, según diferencien o no entre viviendas nuevas y pre-existentes. Ambos tipos de incentivos darán lugar a un mayor stock de vivienda, pero mientras los segundos incrementan los precios de las viviendas pre-existentes, los primeros los reducen. Esta distinción apunta a una posible forma de limitar los efectos de los booms inmobiliarios sobre la redistribución de la renta entre generaciones, reduciendo las transferencias a favor de los mayores. En particular, sería deseable gravar las compras de vivienda nueva (sujetas al IVA y al AJD) menos que las de vivienda usada (sujetas al ITP).
El informe será presentado junto con otros trabajos en una jornada sobre la economía y las políticas de vivienda que se celebrará en Fedea el próximo 25 de noviembre.
Documento
López García, M.A. (2019). “Vivienda y política pública: Objetivos e instrumentos.” FEDEA, Documento de Trabajo no. 2019-07, Madrid.
