La crisis del COVID-19 ha confirmado la necesidad de repensar las reglas fiscales actuales a fin de ganar en flexibilidad, simplicidad y control de la deuda. La literatura ha prestado poca atención a las reglas fiscales aplicables a gobiernos subnacionales (GSN), centrándose en las que se aplican a los países en su conjunto. Este artículo pretende realizar una valoración del marco español de reglas fiscales para GSNs, trascurridos más de ocho años de vigencia desde su configuración actual en la Ley Orgánica de Estabilidad y Sostenibilidad Financiera y proponer alternativas en su diseño que prioricen la reducción de la deuda pública, pero sin descuidar aspectos de estabilización económica.
Hoy presentamos un documento sobre este tema dentro de la colección Fedea Policy Papers de Fernando González (Técnico Comercial y Economista del Estado) y Diego Martínez-López (Universidad Pablo Olavide de Sevilla): “El diseño de reglas fiscales en gobiernos subcentrales. El caso de España”.
En la primera sección del artículo se describe brevemente el marco actual de reglas fiscales aplicable en España a los GSNs, adoptando una clasificación simplificada de éstos en Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales. En este sentido, se presentan las reglas fiscales aplicables a ambos: la regla de deuda, la regla de equilibrio estructural, la regla de gasto y las reglas de oro de la inversión.
Siguiendo los criterios de evaluación utilizados por el European Fiscal Board de la Comisión Europea, se debaten posteriormente los resultados de este marco a partir de tres dimensiones: cómo ha contribuido a la mejora de las finanzas públicas, cuáles son sus propiedades anticíclicas y qué impacto ha tenido en la sostenibilidad de las finanzas públicas. Se concluye que el marco actual de reglas fiscales ha contribuido a la consolidación fiscal y a la creación de una cultura de gestión financiera pública superior a la anterior. Pero también hay que reconocer que no ha sido lo suficientemente eficaz como para evitar la acumulación de deuda en las AAPP ni ha protegido el gasto en inversión, amén de otros problemas de coordinación y gobernanza.
A continuación, se exponen los principales problemas, a nuestro juicio, del marco de reglas fiscales españolas. Desde el punto de vista de la coherencia entre las reglas, se apunta a los inconvenientes que surgen de la ausencia de una metodología concreta de fijación de objetivos, que no ha priorizado a la variable de la deuda como el ancla del sistema. Tampoco se caracteriza el sistema actual por ofrecer la transparencia y sencillez que debería tener un marco ideal de reglas fiscales. Sí se encuentran, por el contrario, ciertos elementos que lo dotan de flexibilidad ante el ciclo, como la aplicación de cláusulas de escape o la posible fijación de objetivos teniendo en cuenta la posición cíclica, aunque al coste de utilizar una regla de gasto que, aunque presenta propiedades contracíclicas, no está exenta de polémica en cuanto a su aplicación. Por otra parte, no parece que el marco actual, al igual que ha ocurrido en general con la gobernanza europea, esté diseñado teniendo en cuenta la necesaria protección del gasto de inversión. Y finalmente se analizan en esa sección ciertos aspectos relacionados con el acceso al endeudamiento de los gobiernos subcentrales, como son el recurso a los mecanismos extraordinarios de financiación, la sobrefinanciación de los déficits públicos y la normativa relativa al destino de los superávits y a las reglas de oro.
En la sección final se esbozan dos propuestas a futuro que tratan de responder al contexto actual: un elevado gasto inesperado asociado a la crisis de la COVID-19 que derivará en un elevado nivel de déficit y un marcado incremento del endeudamiento de las AAPP. Se plantea la necesidad de que el nuevo marco consiga reducir el endeudamiento en el medio y largo plazo, una vez que la economía recupere el crecimiento. La primera de esas propuestas intenta solucionar los problemas mencionados a lo largo de este trabajo a partir de un desarrollo metodológico de determinación de los objetivos de déficit. La segunda, más radical, se centraría en crear un marco simple y transparente basado en una única regla de gasto mejorada. Se requieren, no obstante, otras reformas no menos importantes que deben simultanearse, si no anteceder, a la reforma de las reglas fiscales, a saber: la del sistema de financiación de los GSNs y la de los mecanismos extraordinarios de financiación.
Documento completo
González, F. y Martínez-López, D. (2021). “El diseño de reglas fiscales en gobiernos subcentrales. El caso de España” FEDEA, Fedea Policy Papers, no. 2021-01, Madrid.
