El envejecimiento poblacional ha empujado a muchos países a buscar nuevas fuentes de trabajo. En Europa, una de las medidas utilizadas ha sido la extensión de la vida laboral de los trabajadores mayores permitiéndoles, en diversos grados, la compatibilización del trabajo con los ingresos de pensiones. Nuestro país ha participación de esta tendencia, experimentado en las últimas dos décadas con dos programas de compatibilidad: la Jubilación Parcial (JP), que en sus distintas modalidades[1] lleva con nosotros desde 2001, y la Jubilación Activa (JA), creada en 2013 en el contexto de diversas reformas del sistema de pensiones.
Los programas de compatibilidad tienen dos objetivos deseables: mejorar la oferta de trabajo y la situación financiera del sistema de pensiones. Es bastante intuitivo que ambos objetivos pueden ser alcanzados simultáneamente. Cuando un trabajador retrasa la jubilación y continúa activo genera, en combinación con el capital productivo aportado por la empresa, un aumento neto de producción. Esta producción adicional puede repartirse (vía excedente, salario neto y cotizaciones sociales) de modo que todas las partes involucradas ganen. Un buen diseño institucional podría optimizar las ganancias generadas y asegurar un reparto compatible con los objetivos del sistema público. Que este resultado llegue a producirse depende de los detalles institucionales del programa implementado y de la respuesta de comportamiento de los agentes. Específicamente, depende de las decisiones de jubilación y cobro de pensión de los trabajadores y del respaldo de las mismas por las empresas contratantes. Los objetivos podrían verse frustrados si, por ejemplo, los trabajadores respondiesen adelantando la edad de cobro sin retrasar apreciablemente su jubilación.
Este trabajo es un primer paso en el esfuerzo de modelizar estos comportamientos, tomando como punto de partida las decisiones del trabajador. Para ello, exploramos los efectos de las normativas de compatibilidad en varios pasos de complejidad creciente:
- Primero, discutimos sus efectos básicos en el modelo de Seguridad Social más simplificado posible. Mostramos que, efectivamente, la compatibilidad puede cumplir los objetivos financieros y de oferta de trabajo en estos entornos.
- Para entender si este resultado puede extenderse a los complejos sistemas reales nos embarcamos, en un segundo paso, en un análisis institucional: revisamos los diversos componentes de la normativa de jubilación en España y otros países de la OCDE para entender sus rasgos más determinantes.
- Finalmente exploramos las pautas empíricas y utilizamos el análisis de incentivos para evaluar los dos programas de compatibilidad aplicados históricamente en España.
Evaluación de la Jubilación Parcial:
Nos centramos en la versión “con contrato de relevo”, JPCR, que es la única que ha tenido relevancia cuantitativa (ha alcanzado cifras importantes, con un máximo próximo al 27 % de las altas anticipadas de asalariados en 2018). Es un programa complejo que alinea el porcentaje de la pensión a recibir con la reducción de la jornada laboral, actualiza la pensión al final del período de compatibilización y establece importantes obligaciones para la empresa empleadora (contrato de relevo altamente reglamentado). Su rasgo normativo más determinante, sin embargo, es la eliminación de los coeficientes de penalización por jubilación anticipada. Este aspecto es excepcional en el contexto internacional y lo convierte en un programa extremadamente costoso. Este rasgo ha llevado al programa a morir de éxito, ya que las empresas parecen haberlo usado más como herramienta de jubilación anticipada que como herramienta de extensión de la vida laboral. Con este argumento, la Seguridad Social reformó la JPCR en 2013 endureciendo sus condiciones de acceso e introdujo el programa de Jubilación Activa.
Evaluación de la Jubilación Activa
La JA presenta una normativa más sencilla que elimina algunas de las restricciones para la empresa (contrato de relevo), aunque también introduce algunas restricciones nuevas. Entre sus rasgos determinantes destaca que sólo se permite a partir de la Edad Legal de jubilación y con historial completo de cotización, otorga un 50% de la pensión con independencia de la jornada laboral, se extiende a contratos a tiempo completo y tiene dos disposiciones que reducen apreciablemente su coste: no permite la actualización de la pensión con la jubilación definitiva e impone una cotización especial del 8% a los jubilados. Su evolución empírica entre 2013 y 2019 ha sido muy diferente entre asalariados y trabajadores autónomos. Para éstos últimos ha sido cuantitativamente importante, alcanzando al final del período una tasa de incidencia superior al 18% (entre las altas de jubilación de 65 y más años). En contraste, ha sido prácticamente irrelevante entre los asalariados, lo que seguramente ha tenido que ver con la notable vitalidad mostrada hasta 2019 por la Jubilación Parcial[2]. Nuestra evaluación del programa apunta en dos direcciones fundamentales:
- No parece que la participación en la JA pueda llegar a ser cuantitativamente muy importante. Esto es así porque crea incentivos económicos que, en la mayoría de los casos, son desfavorables a la participación en el programa. Globalmente, parece que la JA cumplirá con el doble objetivo de retrasar algo la jubilación sin aumentar el coste, pero sólo en una escala pequeña. Si se desea una participación más grande habrá que rediseñar el programa para generar incentivos más atractivos y reducir las exclusiones actuales, con el riesgo de aumentar el coste para la Seguridad Social. Al final de este documento presentamos algunas medidas en esta dirección.
- La conclusión de un impacto modesto de la JA se ve reforzada al considerar el papel de las empresas. La intensidad de uso del programa por los trabajadores autónomos (frente a sus homólogos asalariados) apunta a un desinterés de las empresas por utilizar esta figura (en las condiciones actuales) para mantener activos a sus trabajadores mayores. Este interés será mayor si la normativa se extendiese a las edades de prejubilación (a la vista de las pautas de uso de la Jubilación Parcial) y se incluyesen mecanismos para limitar el aumento automático de los costes laborales con la edad.
Concluimos el trabajo con una serie de recomendaciones de política:
- El sistema de Seguridad Social debe decidir el peso relativo de los dos objetivos deseables de los programas de compatibilización: el aumento de la oferta de trabajo y la contención de costes. Si el primer objetivo se considera prioritario (en línea con lo observado en otros países europeos) es probable que sea necesario introducir cambios apreciables en la Jubilación Activa. En su forma actual, todo apunta a que este programa no será capaz de mantener el grado de compatibilidad conseguido por la Jubilación Parcial. Si, por el contrario, la prioridad fuese contener costes, la JA actual puede ser adecuada. Es ese caso debe ponerse un esfuerzo especial en continuar limitando el uso de la Jubilación parcial.
- Hay diversos aspectos del programa que podría cambiarse si se apostase por incentivar un mayor retraso en la edad de jubilación. Enumerando en orden creciente de eficacia (y posiblemente de mayor coste) algunos de estos cambios serían: (i) eliminar las restricciones de exclusión al programa, salvo el acceso a la Edad Legal; (ii) permitir el acceso en edades anteriores a la Edad Legal, (iii) homogeneizar las cotizaciones de los jubilados activos con las del resto de los trabajadores, (iv) permitir cobros superiores al 50% para salarios bajos y/o edades superiores a la Edad Legal y (v) actualizar la pensión al final del período de compatibilización.
- La mejora de las normativas actuales debe incluir el diseño de incentivos específicos para las empresas empleadoras. Por ejemplo, podría explorarse la reducción de la compensación salarial ligada a antigüedad, una vez solicitada la pensión.
En un segundo documento de este proyecto exploramos cuantitativamente dos extensiones al programa de Jubilación Activa: la eliminación de las restricciones de participación y la actualización plena de la pensión con la jubilación definitiva. Una exposición más detallada de diversas propuestas de reforma del sistema actual puede encontrarse en Jiménez-Martín (2021)[3].
Documento completo
Sánchez Martín, Alfonso R. y Jiménez Martín, Sergi (2021). “La compatibilidad del trabajo y el cobro de pensión en España: análisis institucional en el contexto europeo” FEDEA, Estudios sobre la Economía Española, no. 2021-11, Madrid.
[1] Con y sin contrato de relevo y en su versión para la reentrada de jubilados denominada Jubilación Flexible.
[2] Gracias en buena medida a la presencia de disposiciones transitorias que han retrasado el endurecimiento acordado en 2013 en sus condiciones de acceso.
[3] “Jubilación Activa”, documento de trabajo de Fedea 2/2021.
